（原标题：加快城投公司转型 化解地方债务风险 维护地方金融安全（二））

文/清华大学金融科技研究院金融安全研究中心周道许 陈旭 杨明豪

（点击阅读前篇：《加快城投公司转型 化解地方债务风险 维护地方金融安全（一）》）

三、城投公司在化解地方债务，维护金融安全的作用举足轻重

如前文所述，地方政府融资平台的债务问题牵一发而动全身，不仅仅影响到平台公司和地方政府的财政安全，也进一步会影响到国家金融系统的稳定和百姓的生活稳定与改善。党的十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。防控系统性金融风险是防范化解金融风险的重中之重，而地方债务风险的防控则是防控系统性金融风险的关键。作为地方债务风险中的薄弱环节，融资平台通过转型实现风险防范和健康发展成为今后一段时间中国社会必须要解决的重要任务之一。

地方政府的债务问题需要整个国家自上而下进行统筹协调和推进改革，2022年4月6日人民银行就《中华人民共和国金融稳定法（草稿征求意见稿）》公开征求意见，对金融稳定进行顶层设计和统筹协调，特别强调要压实地方政府的属地和维稳责任，压实金融监管部门的监管责任。在学术讨论方面，有的学者提出以财政赤字货币化的方式解决地方政府的总体债务。涉及国家财税和金融方面的顶层设计不是本文研究的重点，本文认为在今后相当长一段时间，地方城投公司仍将成为地方政府债务化解的主要力量，城投公司需在发展谋转型，继续在地方政府债务化解、保证地方民生等方面发挥积极作用。

（一）地方城投公司的优劣势分析

1.优势分析

体制优势：城投公司为地方国有企业，党委的集中统一领导在企业中发挥重要作用。在现有的宏观形势下，城投公司仍然肩负着区域经济发展、改善民生和化解债务的重要任务，在相当长的一段时间仍有存在的必要性与合理性。

资源优势：城投公司与地方政府深度绑定，可以低成本甚至无成本获取地方政府的各种优势资源的支持（包括金融资源）；

规模优势：每家城投公司的规模都至少在百亿元以上，公司规模大，意味着公司承担的任务多，对接的资源多，业务的发展机会多；

市场优势：城投公司由于均为地方国有企业，主要领导大都来自地方政府，对地方市场需求的了解具有不可比拟的优势。

2.劣势分析

债务压力巨大：由于多年的过度举债，地方城投公司债务负担巨大，大部分城投公司的债务率均超过40%（甚至更高），有价值资产大多用来抵押和质押融资。融资环境进一步恶化，与地方政府信用切割，金融机构投资标准提高等因素进一步加大了城投公司的债务负担。

与地方政府权责不清：长期以来城投公司在内部管理上同政府部门难以实现有效的分割，现代企业制度迟迟不能建立导致的公司运营不独立，人员任免行政化和绩效考核激励不足，主要表现在如下三方面：一是在公司管理上，大多数城投公司只具备了形式上的独立法人结构，但未建立完整的法人治理结构，主要经营管理层多为地方政府部门领导兼任，虽然逐步建立专门的经营管理层，但仍由地方政府指派，经营上并未获得有效授权；二是，在公司经营上，由于管理上的不独立，公司的经营大都为分担政府的基础设施建设职能及融资职能，公司盈利水平低；三是，在人员任命上，城投公司的主要负责人和财务人员主要由地方政府指派，人员变动采取任期制且变动相对频繁。这一方面使得融资平台的决策层在双重兼任甚至多重职务的情形下，负责人受干部管理制度约束，受实现融资平台功能影响，以完成政府交办任务为目标，并不考虑公司自身发展和经济效益。绩效考核和奖惩制度缺失，对员工激励不足，且新业务拓展压力较小，平台内也缺乏系统的培训和晋升通道。同时，行政化的人员来源也使得转型中建立市场化的人力资源体系建立受到一定的阻碍，如何处理转型阶段已有人员归属是可能是城投转型最难以解决的问题。

战略方向不清晰：虽然城投公司已经失去了地方政府的融资平台功能，但公司经营内容和发展方向上的抉择取舍，其市场定位必须重新调整和明确。然而，转型前形成的资产管理制度同市场化管理的要求并不适应，对资产盈利能力和资金来源与使用并不敏感，风险预警管理机制普遍缺失，不熟悉新增业务和新开拓市场，这些都导致城投公司尚未形成清晰的战略转型方向。

（二）城投公司在化解地方债务，维护地方金融安全的地位和作用

虽然形势已经非常明确，地方城投公司的政府色彩将逐渐消退，越来越等同于本级国有企业。但由于城投公司债务短期仍具化解压力，地方城投市场化改革仍需要较长的过渡期，在“财政紧平衡”的状态下，地方城投仍是调节地方投资不可或缺的重要一环。特别在疫情时期，很多城投公司都承担了疫情防控的任务，承接了与疫情防控相关的债务。

正所谓，重任思城投、化债需城投、发展靠城投。笔者认为地方城投公司在相当长一段时期内，在市场化转型发展的大背景下，仍将在化解地方债务，维护地方金融安全稳定、发展地方经济等方面发挥重要作用。

四、地方城投公司转型发展思路建议

讨论城投公司的转型发展，本质上是在讨论一个依据《公司法》注册的公司在一定的约束条件下如何盈利的问题，每个企业情况千差万别，没有固定的模式可以照搬照抄。因此，本文仅提出城投公司债务化解和转型发展的基本思路。各城投公司需根据自身实际情况，具体进行分析。

结合对地方城投公司的优劣势分析，笔者提出城投公司的转型发展的基本思路为：一个榜样、三个坚持、五项举措。即：

一个榜样：以央企改革为榜样；

三个坚持：坚持依法合规、市场化经营和政企分开的原则；

五项举措：一是着力在发展中化解债务；二是主体整合平稳淘汰弱体机构；三是依资源禀赋构建企业战略；四是引入社会资本完善法人治理结构、五是关键岗位市场化选人用人等五个方面举措入手，深化改革，完成市场化转型。

（一）一个榜样——以央企改革为榜样

我国实行的是社会主义市场经济体制，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，特别是在关系到国计民生的城建、交通、水务等领域都离不开国有企业的担当和市场化经营。同时，按照国有资产管理权限划分，国有企业又可分为中央企业和地方国企。国务院国资委成立于2003年，成立之初共有196家央企，经过近20年的发展与合并重组，央企数量调整为97家，2021年中央企业实现营业收入36.3万亿元，同比增长19.5%，两年平均增长8.2%；实现利润总额2.4万亿元，净利润1.8万亿元，央企在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱。

央企的发展也经历了从经营惨淡到政企分开，不断突破创新，逐步建立市场化体制机制，优胜劣汰兼并重组的改革之路。期间，国务院国资委在发挥顶层设计，主导改革方面发挥了重要的作用。

从2013年开始，国资委推进央企混合所有制改革，关注三大问题：一是激发民营企业参加混改动力；二是选择合适的战略投资者和合作伙伴；三是混改要加强各类投资者在文化、管理与技术上的深度融合。

2015年，在混改的基础上，国资委推出1+N顶层设计制度体系。其中，“1”为《关于深化国有企业改革的指导意见》（22号文）。“N”包括了总体要求、分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的指导、为国有企业改革创造良好环境条件等八方面几十条政策措施，具体指导央企改革。

2016年，在1+N政策体系的框架下，国资委决定开展“十项改革试点”，包括落实董事会职权试点、市场化选聘经营者管理试点；推行职业经理人制度试点；企业薪酬分配差异化改革试点；国有资本投资、运营公司试点、中央企业兼并重组试点、部分重要领域混合所有制改革试点、混合所有制企业员工持股试点；国有企业信息公开工作试点；剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点。

2018年，国资委选择百家中央企业资企业和百家地方国有骨干企业在2018年至2020年间实施“国企改革双百行动”，被纳入名单的企业将明确具体改革目标、改革措施、责任分工等内容，制定工作计划和目标，并履行相应申报、审批程序。

应该说央企的改革试点一直在路上，一直由由国务院国资委统筹协调，自上而下以点带面，进而全面铺开，系统规划、分步实施，形成了我国中央企业改革的范本性文件，积累了大量的实践案例和经验。

而地方城投企业，数量众多，面临很多具体的问题和困难，没有统一的改革范本可以照搬照抄。但城投公司在组织形态、体制机制、政企关系等方面与央企最为类似。央企已经走过的改革之路，值得所有基层地方政府的国资委（财政局）系统学习，再结合本级政府和城投公司的实际情况，出台本级城投公司改革的纲领性文件，试点突破，在本区域树立改革典型，最终带动地方城投公司转变成为自主经营、自负盈亏、有担当、有责任的地方国有企业。

（二）三个坚持——依法合规、市场化经营和政企分开

1.依法合规是基础

依法合规是各项事业长久发展的基础和保障。城投公司应熟悉掌握各类政策法规，对于政策明确禁止的设立行为禁区，严格落实决策责任。对于政策鼓励的，需积极尝试，大胆推进。由于城投公司的改革问题复杂、没有成熟的模式可以借鉴，对于政策尚不明确，也未明令禁止的事项，建议地方政府设立较高的容忍度，坚持集体决策和杜绝个人寻租行为的前提下，保护创新，试点突破。特别是在债务化解环节，地方政府和城投公司要敢于决策，承担责任，确保不能发生地区系统性风险的底线。

2.市场化经营是手段

企业必须坚持市场化经营，否则就不能称之为企业。但由于城投公司的特殊定位，特别是承担了大量区域发展和民生保障的任务。城投公司的市场化经营又具有一定的特殊性。建议每个城投公司在公司内部要设立投资决策机制，对于项目的投资，坚持进行必要的投资回收测算，允许投资回收期长，在有地方政府财政临时性支持的前提下允许一定的资金错配，但坚决杜绝没有收益的项目，公益类项目可以以代建的方式参与。投资决策依照公司章程，履行必要的程序，文件留档、决策留痕，项目投资亏损相关的决策者承担相应责任。

3.政企分开是前提

城投公司当前的困境，很大程度上源自于政企不分。从2015年开始，城投公司信用与政府信用已经严格切开，地方政府不再为城投公司的债务承担兜底责任，也就不再应该对城投公司投资等重大事权进行主导决策，即权利与责任需匹配。但不可否认，地方政府又是城投公司的出资人，依照《公司法》履行股东的权利和义务。因此，地方政府要从城投公司事无巨细的管理者，变成积极的股东，在法律法规允许的框架下，作为股东理所应当的帮助企业协调各种可能的资源，甚至依法合规提供短期拆解资金支持，提供工程代建等业务机会，帮助企业化解债务，助力企业做大做强。政企分开坚持的核心原则即政府和企业所有决策需在现行法律法规框架下，且所有业务往来有依据、有合同、市场化结算。

（三）五项举措

1.着力在发展中化解债务

化解存量债务是城投公司和地方政府当前面临的重中之重，需稳妥解决，不容有失。所有的存量债务需在发展中解决，没有业务的转型发展支撑，仅仅依靠借新还旧以时间换空间可作为短期权宜之计，但不可持续。在此提出几点化债思路：

（1）控制债务总量。但不搞“一刀切”，对于那些有明确的还款来源的市场化项目，在合理论证的基础上，允许城投公司继续举债，借助财务杠杆获得超额收益；对于没有收益来源的项目，坚决杜绝增加债务规模，仅允许城投公司借新还旧，并鼓励城投公司以市场化的方式，与融资能力强的证券公司、信托公司合作，深度研究现有资本市场和银监会各类非标政策，与金融机构密切配合，开拓除本地银行外的非银金融机构渠道，且债务期限的重要性大于债务成本，合理调整债务期限结构，为城投公司的转型发展赢得充分的时间。

（2）盘活资产存量。城投公司现有资产需系统梳理（特许经营权资产、供应链资产、保障房资产等），充分利用资本市场现有工具、reits、类reits、Abs、Abn、Cmbs等工具，盘活存量资产，真正以资产未来的现金流而非主体信用进行融资，在不增加企业债务规模的前提下，增加现金流，缓解资金压力。

（3）保持现金流量。现金流是企业生存的基础，企业短期可以没有利润，但不能没有现金流。企业在坚持市场化经营的前提下，对应收账款、存货等流动性差的资产需系统梳理，提出增加资产流动性的办法和措施。对于继续新增的应收账款等流动性较差资产，依照会计准则计提坏账，并追究相关决策人责任。对于短期资金紧张的情形，在坚持依法合规的基础上，允许地方政府主导，在风险可控的企业间进行拆借，保持企业的现金流入。

2.主体整合，平稳淘汰弱体机构

如前所述，中央企业从2013年国资委成立时的196家，整合为当前的97家。目前地方城投公司存在主体较多，各自为政，缺乏有效的资源整合等问题。建议各地方政府根据实际情况对辖区内各种类型的城投公司进行必要的整合。其中，可以借鉴的模式推荐为：设立一级地方持股平台，该平台承担实际的出资义务、承担融资责任，依据实际情况对下属二级企业实行战略管控、财务管控或运营管控。在总部层面总体进行协调管理，包括设置考核目标，二级公司核心人员的选聘任免，定期的市场分析和政策研究，各子公司的业务协同，对政府部门的对接协同等；各二级公司仅为业务单元，负责具体的市场化运营接受一级集团的管控，二级公司人员主要为业务型人才，避免麻雀虽小五脏俱全，最大程度减少运营成本。在整合过程中，通过强强联合，做大城投公司资产规模，提高债项评级，降低融资成本，提高业务协同度；通过强弱联合，逐步将无市场化盈利能力的企业淘汰，且平稳化解弱体机构的债务。

3.依资源禀赋构建企业战略

地方城投公司普遍存在战略不清的现象。建议城投公司详细梳理各自的资源禀赋，本着“因地制宜，因城施策”的原则，有条件的可聘请专业咨询公司，共同谋划企业的发展战略并制定相应的落地措施。战略大师德鲁克认为战略规划不是规划“未来做什么”，而是规划“当前必须做什么才能准备好迎接不确定的未来。”每个城投公司要制定清晰的战略，并以此为基础向政府要资源向市场要效益。

4.引入社会资本完善法人治理结构

引入社会资本完善法人治理结构并非单纯的口号，从央企改革成果来看，社会资本的引入不仅可以改变国有企业一股独大的局面，形成董事会、股东会等现代治理结构，改变政府在重大问题上一言堂的局面，还会进一步引资本、引资源，放大国资的控制力和影响力。同时，社会资本的引入，相当于以股权的形式解决了地方城投公司的融资问题，可以进一步帮助城投公司化解存量债务。在城投公司推进混改中有两点需要特别注意：一是国企与社会资本的股权合作要在法律法规允许的框架下市场化运作，避免滋生腐败寻租；二是社会资本都是逐利的，这就需要城投公司将优质资产作为混改标的，本着与社会资本合作共赢的心态，而并非请社会资本入局接盘或明股实债融资。

5.关键岗位市场化选人用人

企业竞争归根到底是人才竞争，对城投公司而言，脱离政府融资职能后，理论上公司人员已经与政府人员相分离。但考虑到城投公司的特殊性，建议城投公司的董事长和党委书记仍由政府派出，履行公司治理聘任程序，负责公司的战略方向，强化党委在“三重一大”方面的重要决策作用。但公司总裁、重要业务部门负责人可由市场化选聘，设立市场化考核机制，并建立一级管理总部和二级业务公司的人才流动机制。

总之，地方政府融资平台（城投公司）为我国特定时期的历史产物，对解决地方经济发展和百姓民生发挥了重要的作用，同时也积累的大量的债务风险。当前及今后一段时期，城投公司仍将长期存在并继续发挥作用，但需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的资源禀赋，在发展中化解债务，在发展中进行市场化改革，逐步成为自主决策、自负盈亏的市场化主体，成为中国经济的中坚力量，为地方经济的发展和民生的改善做出长久贡献。

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