烟草消费税：改革成效与提高空间
　　国家税务总局税收科学研究所研究员 石坚
　　“从分步提高税率入手，逐步健全相关税收法律，在2020年前真正完成烟草消费税的税收法定。”

　　我国现行的烟草税收体系，是在1994年工商税制全面改革时建立并不断完善的，到目前为止，先后进行了四次大的调整：

　　1998年调整了烟草消费税的税率结构，由单一税率改为差别税率，税率调整为三档，一类烟税率50%，二、三类烟税率40%，四、五类烟税率25%。这次改革缓解了生产低档烟企业的压力。2001年调整了计税方法和税率，实行从量与从价相结合的复合计税方法，这次改革首次实行了复合计税的办法，将计税价格由出厂价改为调拨价，扩大了税基，一定程度上实现了烟草行业的优胜劣汰，促进了产业结构的调整。2009年进行了新的烟草消费税制改革，提高了从价税税率，在征收环节上，首次在卷烟批发环节加征一道5%的消费税;对卷烟调拨价进行了调整，卷烟的从量定额税率不变，即每标准箱150元。此次改革首次实现了生产和批发两个环节征税，且批发环节不得扣除生产环节已缴消费税，对于烟草企业收益以及卷烟品牌都产生了一定影响。2015年再度调整烟草消费税，将卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，同时对卷烟零售价进行调整，按0.005元/支加征从量税。这次改革首次实现了烟草行业的税价联动，对于减少烟草销量有积极的影响。

　　从2015年烟草消费税改革实施到如今已有3年。目前来看，改革效果较为理想。这主要体现在三个方面：

　　第一，财政收入明显增加。2015年6月改革当月，烟草税收入就实现了20.5%的增长。到2016年5月31日改革满一年之际，烟草消费税增加了850多亿元。2017年底，烟草消费税基本稳定在5300多亿元。从2017年度烟草税收入的基本格局来看，包括烟草增值税、烟草消费税和烟草企业所得税在内的税收收入，与同期相比均增加了10.8%，改革效果明显。

　　第二，对烟草消费者的行为产生了积极影响，减少了全国烟草的生产量和消费量。

　　2015年6月~2016年5月，税收新政实施一年的时间内，中国烟草生产量和消费量减少了3%左右。这次政策调整对减少低价烟的销售影响更为明显，因为低收入者对低价烟提价的敏感度更高。

　　第三，烟草消费税改革有助于我国国际地位的提升。《烟草控制框架公约》在我国生效以来，我国始终展现出积极的、负责任的大国形象，认真履行公约中的各项规定。烟草消费税改革初见成效，为公共事业的发展作出了贡献，受到了国际社会的广泛认可。其中世界卫生组织(WHO)、世界银行等国际组织都给予高度评价，并专门邀请我国政府代表在2017世界银行春季工作会议上作了经验介绍，向世界各国介绍我国“以税控烟”的作法及经验。

　　从烟草消费税的改革趋势来看，烟草消费税存在进一步提高的空间。从烟草价格来看，2016年~2017年我国烟草的平均销售价格为13.5元/包左右，这一水平与2008年烟草销售价格同比上涨不到10%，无论绝对价格还是相对价格，都是不高的。如果进一步考虑居民的实际收入增长水平，以及居民消费价格指数(CPI)的变化，烟草价格的实际消费水平有所下降，不利于控烟事业发展。此外，从世界烟价中税收所占比重来看，烟草税收平均比重为70%多，我国这一比重目前约为50%，其水平仍然偏低，应该分步提高至世界平均水平。

　　从烟草消费税税制设计来看，与从价税相比，从量税的优势体现在能相对更多地提高低价卷烟的价格，使得对价格敏感的消费者减少吸烟量。对于消费者特别是青少年以及低收入人群，在从量税制下想用低价烟来替代高价烟是比较困难的。此外，不断推动烟草行业的管理体制改革，实现烟草行业政企分开，完善烟草价值形成机制，也是改革的关键所在。

　　从税收立法来看，目前卷烟涉及的增值税、消费税征收依据仍然是“暂行条例”，立法层次较低。应大力提高税收立法层次，从分步提高税率入手，逐渐健全相关税收法律，在2020年前真正完成烟草消费税的税收法定。

　　针对不同群体采取结构性改革
　　中国社会科学院财经战略研究院副研究员 蒋震
　　“在制定烟草消费税政策时，要考虑到不同类型的群体，考虑到面对的复杂情况，确保不同群体在改革过程中的福利损失最小化。”

　　健康发展是引领新一轮全球化和人类发展的主题词，吸烟及其带来的危害是全世界共同面临的难题，要从健康的角度来审视烟草产业及其带来的负面作用，要“重预防、少得病”，在预防环节构建更加完善的机制。要让政府认识到烟草使用对公众和国家财政造成的威胁，提高控烟的决心，出台有效政策，继续提高烟草税负水平，有效控制烟草消费者数量，避免更多的人群成为烟民。

　　精准测算烟草社会成本。明晰烟草产业对社会经济带来的负面影响，以此作为烟草税收改革的基础和前提。烟草使用会造成多方面社会危害，包括引发疾病导致的医疗费用剧增，产生巨大的社会成本，吸烟导致的早亡更是一种社会生产力损失。烟草种植还会对土壤生态系统带来不可逆的影响。因此，对烟草产业的危害要从更加全面、系统的角度来衡量，建立全口径的烟草社会成本监测体系，明确烟草税收各要素的设定依据。

　　烟草税收改革要坚持“福利”导向。在制定烟草消费税收政策时，要考虑到不同类型的群体，考虑到面对的复杂情况，确保不同群体在改革过程中的“福利”损失最小化。例如，如果烟草消费税负继续提高，带动烟草制品销售价格的提高，高收入阶层的烟草需求行为基本不受影响或者受影响较小，而中低收入成瘾群体的负担会显著加重，这一群体可能会转向更加劣质的烟草制品，导致其健康状况恶化，福利水平下降。当然，未来的改革趋势仍是以国际卷烟总税率占零售价格的平均水平为基准点，继续提高烟草税负水平，力求早日达到国际平均水平。但从改革策略来看，必须采取结构化改革：对于高档烟草制品，可以迅速提高其税率水平;对一些中低档烟草制品，可以设定“窗口期”，让中低收入者有足够时间来戒除吸烟行为，减少对烟草制品的依赖。因此，需要对不同吸烟群体的规模与结构作出准确估计，掌握烟草消费者的年龄构成、烟龄构成和收入水平构成等内容。

　　更加优化烟草税制设计。在从价税和从量税选择方面，从量税不依烟草制品流转价格而变，在烟草价值受到严格控制情况下，从量税更能够发挥控烟行为的效果。从课税环节来看，课征烟草税收越靠近零售环节，越能够发挥其调控作用，再加上征管成本的因素，可以考虑将批发环节作为一个较为理想的课税环节。此外，要进一步弱化地方政府在烟草生产方面的激励。

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